明初朱明皇帝在不失时机地着手政治统一、经济控制的同时，没有忽略在精神信仰上引导民众与帝国保持一致。神道设教便是明朝帝国精心计划的一个以神灵和信仰来统治地方、教化人民的国策。明朝的大规模造神运动可能是对元朝统治期间对汉文化的贬低而进行的“拨乱反正”，具有文化重建的意图。这次造神运动意义深远，直到今天，我们观察到许多乡村神灵和信仰设置都留下明朝的痕迹，说明与当时的神道设教有关。中国社会明显存在两个不同系统的信仰，一个是国家的正统信仰，其表征是国家祀典;一个是民间信仰，特征是神灵庞杂、地域性明显。它们在信仰层面上分属大传统与小传统。明初的神道设教的一个宏大目标是将民间信仰导入大传统的祀典轨道。但国家试图将民间信仰祀典化或正统化的设想并没能落到实处，只是将民间神灵贴上了正统的标签，并未改变民众信仰的实质内容。即便地方仪式和信仰自成一体，也并不意味着它必然与国家对抗而势不两立，一般来说两者形成一种有合作有对立的格局。

3.2.1龙神是建构出来的

来自社会基层的朱元璋深知中国社会分化和地域差异的社会实际及其对帝国统治的影响，深知统一的文化和信仰对帝国动员民众具有重大意义。民间神灵的庞杂和多神信仰意味着社会力量的分散和难以捉摸。按官方祀典的标准来统一人们的信仰行为，帝国采取的第一步实质性措施是取缔“天下神祠不应祭典的淫祀”。但“不应祭典”的概念如此模糊几无可操作性，因为祀典之外的地方信仰可能符合神道设教的标准，这些标准按《左传》的界定如“法施于民则祀之，能御大灾则祀之，能悍大患则祀之”，比如南方的刘猛将，台湾的三山国王，洮州的泉神、龙神等。明初朱元璋曾试图以统一设置社坛的办法来取代多样化的民间信仰，但在江南的试行中民间庙宇无人敢毁，社坛少有建立。民间的抵抗使明朝廷改变了这个想法。

于是朱元璋在明朝立国之初便大封天下城隍神，“名山大川，圣帝明王，忠臣烈士，凡有功于社稷及惠爱在民者据实以闻，著于祀典令有司岁时致祭”。据郑土有的研究，前代虽有城隍信仰但发展很慢，而经大明皇帝的如此提倡，城隍一下子“抖”起来了，变得盛气凌人。在明朝以后，新官上任必先敬拜城隍，求城隍保佑他的仕途前程。城隍庙安置很多神，洮州的18位龙神就安置在城隍庙东侧的龙神祠里。清朝对正统信仰的倡导更是有过之而无不及。我在冶力关常爷庙的调查中就见到庙里收藏的明清两代敕封龙神的副本，明朝洪武年间敕封常遇春“常山盖国辅王”，清康熙年间再次敕封其为“三边总督西海龙王”。

信仰的正统化努力终于在普建城隍庙和敕封天下龙神的造神运动中取得了巨大成功。洪武二年(1369)朱明敕命在江宁府东北的鸡笼山建立功臣庙，供奉徐达、常遇春、李文忠、沐英、胡大海、康茂才等21位开国功臣，后又封其为“神”，敕命全国立庙祭祀。据当地人说，洮州18位龙神原为民间小神，“封神”后转变为人格神，他们中大多数是明朝开国元勋，这些龙王及供奉地分别是:新城城背后的徐达，冶力关的常遇春，羊沙—甘沟的成世疆，石山的李文忠，宴家堡的康茂才，新堡的胡大海，扁都的郭英，刘顺的朱亮祖，水磨川的花云，旧城的五国爷安世魁，刘旗的刘贵，冯旗太太，羊永乡“白土娘娘”马秀英，陈旗的赵得胜，秦观的武殿章，牌路下的女神朱氏，韩旗的韩成，梨园村的张子明。

神道设教究竟在哪些方面有利统治呢?根据社会史研究成果，其一，帝国可以利用神灵控制民众，向其灌输忠孝节义的正统思想。明清时期的地方志书通常转引明太祖祭厉坛祝文便是明证，其大意是:城隍神通广大，为恶奸邪之人必报于城隍受到惩罚，倘未发露必遭阴谴，必受灾病厄运；为善正直之人则受城隍暗中护佑。其二，以神权御下，使下属受其节制。其三，以神灵申明统治的合法性。我以为造神的目的就在于构建帝国的权威，构建韦伯所说的那种君权神授的“传统型权威”。

城隍的普遍设置就是试图使人们服从地方官和皇权，汉学人类学研究表明城隍是地方官在阴间的对应物，那么全国的城隍在总体上可以构成一个权威体系，这对集权主义的皇权来说无疑是一个较少投入的控制系统。但是城隍辖域内民间实际供奉最多、保持亲密联系者并非城隍，而是众多像龙神那样的地方神灵。城隍与乡民是有距离的，比如乡民把流官看做外乡人。洮州汉族人的社会基本上被上述18位龙神所覆盖，代表18个庙宇组织的龙神每年五月端午才象征性地来到城隍庙一次。这意味着分散的地域与中心城镇的城隍是分权而治而非科层化治理。